STF ordena revisão de normas após CVM arquivar alerta sobre fraudes no Master

Em 2022, a Comissão de Valores Mobiliários recebeu uma denúncia que descrevia com precisão notável problemas que só seriam descobertos anos depois no Banco Master: ativos ilíquidos, manipulação de cotações, recompra de créditos. A autarquia arquivou o alerta sem realizar qualquer investigação mínima, considerando as informações inverossímeis. Quatro anos mais tarde, quando as mesmas irregularidades vieram à tona, o ministro Flávio Dino do Supremo Tribunal Federal assinou uma decisão que expõe não apenas esse episódio específico, mas uma série de vulnerabilidades estruturais no sistema de fiscalização do mercado de capitais.

A decisão de Dino, proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.791, vai além de questões orçamentárias ou de falta de pessoal na CVM. Ao examinar documentos da própria autarquia, da Controladoria-Geral da União e da Transparência Internacional Brasil, o ministro identificou problemas de governança, fiscalização e regulação que se agravaram especialmente após mudanças normativas ocorridas em 2021 e 2022. O episódio do Banco Master tornou-se apenas o exemplo mais concreto de uma fragilidade maior: a CVM estava arquivando denúncias sem verificação adequada, deixando expostos aqueles que as apresentavam e criando espaço para operações opacas.

Um dos problemas centrais apontados por Dino está na Resolução CVM nº 175, aprovada em 2022. A mudança permitiu que fundos estruturados investissem em cotas de outros fundos similares sem limite quantitativo máximo, criando sucessivas camadas de investimento que dificultam a identificação de onde estão efetivamente os ativos e quem é o beneficiário econômico final. Os números revelam a escala do fenômeno: o mercado passou de 14,4 mil fundos regulados em 2014 para 32,3 mil em 2026. Os Fundos de Investimento em Direitos Creditórios cresceram 810% no mesmo período. Essa proliferação, combinada com regras que permitem a passagem temporária de recursos por contas vinculadas ao próprio cedente, compromete os alertas automatizados de inteligência financeira e dificulta o rastreamento do dinheiro pelos órgãos de controle.

Outra mudança regulatória transferiu para os próprios gestores de fundos atribuições que antes eram desempenhadas por custodiantes independentes. Dino refere-se especificamente à verificação do lastro — a comprovação de que os créditos que um fundo afirma possuir efetivamente existem. A nova regulamentação passou a admitir verificações por amostragem ou até sua dispensa em determinadas situações, reduzindo a intensidade dos controles externos e concentrando a verificação em agentes diretamente envolvidos na gestão dos ativos. O ministro cita expressamente preocupações com operações envolvendo precatórios e títulos privados.

Dino também colocou sob revisão as normas de prevenção à lavagem de dinheiro. Atualmente, participantes do mercado têm obrigação de monitorar e comunicar operações suspeitas, mas a regulamentação não estabelece de maneira geral que uma operação deva ser recusada quando não é possível identificar o beneficiário final de estruturas societárias complexas ou relacionadas a jurisdições de maior risco. O ministro considera necessário avaliar se a Resolução CVM nº 50/2021 oferece salvaguardas suficientes. Ao discutir as consequências gerais das vulnerabilidades regulatórias, Dino afirma que as dificuldades de rastreamento e identificação dos beneficiários finais ampliam a atuação de organizações criminosas dedicadas a narcotráfico, tráfico de armas, corrupção, desvio de emendas parlamentares, fraude em licitações e mercado de precatórios ilegais.

O cenário de reduzida transparência identificado na CVM teria produzido, segundo Dino, condições que contribuíram para fraudes de grande repercussão econômica e para a utilização do mercado regulado por estruturas criminosas. A análise também encontrou problemas na maneira como informações sensíveis eram recebidas e tratadas: denúncias sensíveis foram processadas por sistemas comuns, sem mecanismos adequados de pseudonimização, deixando denunciantes expostos a identificação e retaliações. Houve ainda sobreposição de atribuições entre Ouvidoria, Auditoria Interna e Corregedoria da CVM, comprometendo a independência dos órgãos responsáveis pelos controles internos.

Dino determinou que a União faça uma avaliação técnica e reapreciação fundamentada do conjunto de normas relacionadas aos problemas identificados. As resoluções 175/2022, 50/2021 e 45/2021 da CVM entraram expressamente na revisão. O governo deverá considerar as observações da Transparência Internacional Brasil, as recomendações do Grupo de Trabalho Master e propostas de aperfeiçoamento regulatório já previstas no plano emergencial da CVM. O Ministério da Fazenda coordenará o trabalho e terá 90 dias para apresentar ao STF suas conclusões, as medidas propostas e as justificativas técnicas. A decisão não revoga imediatamente as normas questionadas nem substitui a CVM na elaboração das novas regras, mas sustenta que as vulnerabilidades encontradas precisam ser examinadas e respondidas formalmente. Um processo que começou discutindo recursos da autarquia passou a colocar sob escrutínio as próprias regras e mecanismos de fiscalização que deveriam impedir que operações opacas escapassem do controle do Estado.