Agora cada órgão sabe seu papel e quando agir
Desde que a Lei Anticorrupção entrou em vigor, em 2013, o Brasil conviveu com uma contradição silenciosa: empresas que confessavam crimes e negociavam acordos com um órgão podiam ser punidas novamente por outro, porque ninguém havia definido quem tinha a palavra final sobre os valores devidos ao erário. Na última quarta-feira de fevereiro, o Tribunal de Contas da União aprovou por unanimidade uma instrução normativa que, pela primeira vez, organiza esse labirinto institucional — atribuindo ao TCU um prazo de 45 dias para validar os valores acordados entre empresas e a CGU, e estabelecendo um fluxo cooperativo com a AGU e o Ministério Público. É menos uma lei nova do que um pacto de maturidade entre instituições que, por anos, disputaram poder enquanto o dinheiro público aguardava proteção.
- Empresas envolvidas em corrupção viviam em terra de ninguém: podiam assinar acordos com a CGU e ainda assim ser punidas pelo TCU, que nunca havia validado os valores das multas.
- O presidente do TCU, Bruno Dantas, criticou abertamente o legado da Lava Jato, em que o Ministério Público celebrava contratos com empreiteiras e concedia quitação sem consultar outros órgãos competentes.
- A nova norma cria um fluxo obrigatório: a CGU informa o TCU sobre cada acordo em negociação, e o tribunal tem 45 dias para concordar ou contestar os valores antes da assinatura.
- Se o TCU discordar dos números, não há quitação — o processo continua e pode evoluir para uma tomada de contas especial, procedimento mais rigoroso de responsabilização.
- As regras valem apenas para acordos futuros, mas a promessa é encerrar décadas de conflito institucional que deixavam o erário vulnerável e as empresas sem segurança jurídica.
Na última quarta-feira de fevereiro, o plenário do Tribunal de Contas da União aprovou por unanimidade uma instrução normativa que redefine como o Brasil negocia com empresas acusadas de desviar recursos públicos. O documento estabelece regras claras para a atuação conjunta do TCU e da Controladoria-Geral da União na definição dos valores que as companhias devem ressarcir ao assinar acordos de leniência — pactos em que a empresa confessa o ilícito e negocia a punição.
O ministro Benjamin Zymler, autor do projeto, descreveu o momento como o nascimento de um verdadeiro sistema anticorrupção: até agora, disse ele, havia apenas peças soltas. O texto tem origem em um acordo de cooperação técnica firmado em 2020 entre TCU, CGU, AGU e Ministério da Justiça, sob coordenação do STF. Zymler fez um apelo ao Ministério Público — que não assinou aquele acordo inicial em 2021 — para que aderisse à nova norma. O presidente do TCU, Bruno Dantas, foi direto ao criticar o passado: durante a Lava Jato, o MP negociava acordos com empreiteiras e concedia quitação sem consultar o tribunal, que depois questionava os valores e reabria a responsabilização das empresas.
O funcionamento prático é o seguinte: ao negociar um acordo de leniência, a CGU deve comunicar o TCU sobre as irregularidades e os valores envolvidos. O tribunal abre um processo interno para verificar se aqueles ilícitos já constam de suas investigações e pode enviar informações que alterem os números da negociação. Quando o acordo está pronto, o TCU tem 45 dias para validar se os valores cobrem adequadamente o dano ao erário. Se concordar, considera o débito quitado. Se discordar, o processo segue — e pode evoluir para uma tomada de contas especial. A norma também protege as empresas: informações confidenciais recebidas pela CGU não podem ser usadas contra elas até a assinatura do acordo.
O problema que essa instrução tenta resolver é antigo. Desde a criação da Lei Anticorrupção, em 2013, órgãos federais disputavam a competência para negociar esses acordos. O resultado era uma insegurança dupla: empresas que fechavam pactos com a CGU e a AGU ainda podiam ser punidas pelo TCU, e o dinheiro público ficava sem proteção adequada. As novas regras não retroagem, mas prometem encerrar essa confusão institucional para todos os acordos celebrados a partir de agora.
Na quarta-feira de fevereiro, o Tribunal de Contas da União reuniu seu plenário e aprovou, sem votos contrários, um documento que vai mudar como o país negocia com empresas acusadas de roubar dinheiro público. A instrução normativa estabelece regras claras para o TCU e a Controladoria-Geral da União trabalharem juntas na hora de definir quanto as companhias devem devolver quando assinam acordos de leniência — aqueles pactos em que a empresa confessa o crime e negocia a punição.
O ministro Benjamin Zymler, que apresentou o projeto, descreveu o momento como o nascimento de um verdadeiro sistema de combate à corrupção. Até agora, disse ele, havia apenas peças soltas. Agora cada órgão sabe seu papel e quando agir. O texto nasceu de um acordo de cooperação técnica assinado em 2020 entre o TCU, a CGU, a Advocacia-Geral da União e o Ministério da Justiça, coordenado pelo Supremo Tribunal Federal. Zymler também fez um apelo ao Ministério Público, agora sob comando de Paulo Gonet, para que abraçasse a norma — em 2021, o MP não havia assinado aquele acordo inicial.
O presidente do TCU, Bruno Dantas, não poupou críticas ao passado. Durante a operação Lava Jato, disse ele, o Ministério Público acreditava ter toda a sabedoria do mundo para negociar esses acordos. O MP celebrava contratos com empreiteiras e as dava quitação, liberando-as de qualquer responsabilidade — até o TCU começar a questionar esses números. Dantas enfatizou que os acordos só fazem sentido quando são verdadeiramente colaborativos, quando todos os órgãos que têm alguma competência no assunto podem participar da negociação. O ministro da CGU, Vinícius Marques de Carvalho, celebrou a aprovação, vendo nela a chance de criar harmonia entre instituições que historicamente disputavam poder.
As novas regras funcionam assim: quando uma empresa negocia um acordo de leniência com a CGU, aquela agência deve informar o TCU sobre tudo — os detalhes das irregularidades, os valores que serão ressarcidos. O TCU abre então um processo interno para verificar se aqueles ilícitos já faziam parte de suas próprias investigações. Durante esse tempo, o tribunal pode enviar informações à CGU que podem mudar os números da negociação. Quando a CGU avisa que o acordo está pronto para ser assinado, o TCU tem 45 dias para dizer se concorda com os valores — se eles realmente cobrem o dano ao erário e são suficientes para compensar o roubo.
Se o TCU concordar, considera o débito pago e pode arquivar o caso, associá-lo a outra investigação ou apenas acompanhá-lo. Se discordar — se achar que os números não cobrem o estrago — não há quitação. O processo continua e o TCU pode abrir uma tomada de contas especial, que é um procedimento mais rigoroso. A instrução também protege as empresas: o TCU não pode usar informações confidenciais que receba da CGU contra a companhia ou terceiros até que o acordo seja assinado, com uma exceção para investigar crimes que já estejam em andamento no tribunal. Se o acordo não sair do forno, aquelas informações desaparecem.
Este problema é antigo. Desde que a Lei Anticorrupção foi criada em 2013, órgãos federais disputavam quem negociava esses acordos. No começo, apenas o Ministério Público Federal fechava esses pactos. Depois a CGU começou a centralizar muitos deles, junto com a AGU. Mas o TCU nunca havia dado seu aval aos valores das multas que saíam dessas negociações. Resultado: uma empresa podia assinar um acordo com a CGU e a AGU e ainda assim ser punida pelo TCU depois, porque o tribunal achava que os números eram insuficientes. Agora, com essas regras, isso muda. As novas normas valem apenas para acordos assinados a partir de agora, não retroagem. Mas o que elas prometem é acabar com essa confusão institucional que deixava as empresas em terra de ninguém e o dinheiro público sem proteção adequada.
Notable Quotes
Agora, sim, podemos dizer que é um sistema, um processo que envolve múltiplos atores, cada um sabendo o que fazer e quando fazer— Ministro Benjamin Zymler
Só pode haver um acordo se for algo colaborativo, se todos os órgãos que têm uma fração de competência puderem participar do acordo— Bruno Dantas, presidente do TCU
The Hearth Conversation Another angle on the story
Por que o TCU nunca havia concordado com os valores que a CGU e a AGU negociavam?
Porque o TCU tem uma forma própria de calcular o dano ao erário — o quanto a corrupção custou ao Estado. A CGU e a AGU negociavam com as empresas sem consultar o tribunal. Quando o TCU via os números, frequentemente achava que eram pequenos demais.
E isso deixava as empresas em que situação?
Numa posição incômoda. Elas assinavam um acordo, pagavam o que foi combinado, e depois o TCU podia dizer: não, vocês devem mais. Não havia segurança jurídica para ninguém.
O Ministério Público não participou do acordo de cooperação em 2021. Por que?
O texto não explica, mas o contexto sugere que o MP, especialmente durante a Lava Jato, acreditava que tinha autoridade suficiente para negociar sozinho. Não via necessidade de compartilhar esse poder com outros órgãos.
E agora, com Paulo Gonet no comando, as coisas podem mudar?
Zymler expressou esperança disso. A norma só funciona se o MP participar. Se continuar negociando sozinho, o sistema fica incompleto.
Qual é o risco se o TCU discordar dos valores?
O acordo não é fechado. A empresa não fica livre. O TCU abre uma tomada de contas especial, que é um processo mais longo e rigoroso. Ninguém sai ganhando.
Então essa instrução normativa é uma forma de forçar negociação?
Exatamente. É um mecanismo para que os órgãos tenham que conversar, que tenham que chegar a um consenso sobre quanto a corrupção custou e quanto deve ser devolvido.